以创新求发展 以共治谋治理

2017-05-05 19:00

原标题:以创新求发展以共治谋治理

——关于“全国网络交易平台监管服务系统”的思考

受国家工商总局委托,北京市工商局与北京奇虎科技公司合作,承担了“全国网络交易平台监管服务系统”的研发、建设工作。经过近一年半的研究、开发和测试,该系统的一期工程—“网络商品交易平台监管服务子系统”,已于2016年7月正式上线运行。该系统可监测全国网络商品交易平台及其千万数量级的网店,并可逐步实现智能监控平台中的商品及违法经营行为。市局网监处在牵头组织系统研发工作过程中,所面对的三类基础性课题及其寻找解决方法的思考,对于网络交易监管服务工作未来的研究和实践,或许具有一定的借鉴作用。

一、面对网络时代,或许应改变掌握市场情况的基本方法

2016年初,北京市局成立了系统建设工作组,第一轮讨论就陷入了激烈争执:我国有多少网络交易平台?商品交易平台和服务交易平台各是多少?总共有多少网店?究竟有多少自然人网店?网店所有者到底是谁?网店都在卖哪些商品或服务?网店中存在哪些且多少违法经营行为?如何持续掌握网络交易平台及网店的基本情况和变化状况?…等等。上述问题可并归为第一类基础性课题:我们如何认识网络市场?

(一)分析与判断

经过分析相关技术路线,就网络交易平台及网店主体信息的获取、校验方法,我们形成了以下两个基本判断。

1.依靠常见方式难以有效获取网店相关信息。

其一,依靠经营主体报备难以验证数据的可靠性。在缺乏校验数据库的情况下,依靠企业年报或网络交易平台上报,都难以保障市场覆盖率和网店所有者的真实性。其二,依靠其他行政资源难以保障数据的实用性。在现有相关行政管理资源中,以通信管理部门的ICP备案信息最具代表性。然而,由于通信管理部门并不掌握企业注册信息,难以校验报备案企业的真实身份,致使此类行政管理资源具有较大的不确定性。其三,依靠垂直搜索引擎难以评估数据的有效性。受制于网店信息的不同表现形式,以及网络交易平台对搜索引擎的技术限制,以注册信息为基础研发网店垂直搜索引擎,难以保障搜索、判定结果的准确率和覆盖率。

2.采取新的方式获取、校验数据已存在可能。

其一,借助特定的网络通道产品可打破相关的信息壁垒。浏览器、搜索引擎、导航网站、APP、移动社交工具等网络通道产品,不仅已成为经营者与消费者之间的主要链接渠道,而且极少数产品占有了极大的市场份额。由于网络交易平台无法强制广大网络消费者更改惯用的浏览器和安全卫士,而且难以对此类网络通道产品采取技术限制,籍此不仅可以直接获取全网级的网络交易平台、网店相关信息,还可以打破部分大型网络交易平台实施的信息壁垒。其二,借助迅速发展的专有云服务可支持分析海量大数据。云时代的来临超出了多数人的预料,其中,由于具备超强运算能力和定制化服务等特点,私有云也得以迅速发展。籍此可对不同来源、不同格式的数据进行自动清洗和智能校验,以支持建立兼容性极强的新型系统数据库。

(二)设想与尝试

基于上述认识,我们采取了“以多维数据再现多元世界”的原则,在获取、校验网店主体信息的技术路线上进行了大胆尝试。一是汇集三方关联大数据。即:汇集市场监管部门掌握的企业(个体工商户)注册信息、网络交易平台上报的网店主体信息,以及网络科技企业通过浏览器获取的网店相关数据。二是实施智能化数据校验。即:借助网络安全企业的云计算、智能聚类等先进技术,对汇集的三方数据进行智能化处理,从而自动得出“主体信息匹配”、“主体信息不匹配”和“主体信息存疑”等初步分析结果。

系统测试结果已经证明,这一技术路线完全可行。在绝大多数网络商品交易平台暂未上报网店信息的情况下,系统获取网络商品交易平台中网店的数量已经超过了1500万个。此外,由于京东集团主动提供了全量网店信息,针对已经提供全量企业、个体工商户注册信息的省份,系统能够自动校验相关地区企业、个体工商户开设网店的主体信息。

二、面对多元变化,或许应改变监管服务工作的基本架构

初步解决了认知论后,系统研发工作开始面对第二类基础性课题:系统如何适应网络特点、系列变革和地区差异?例如:如何适应网络交易的特点与发展趋势?如何体现监管与服务工作的辩证关系?如何适应网络消费者的用户习惯?如何适应取消与保持的垂直管理体制?如何适应机构合并地区的管理体制?如何适应不同网络经济发展水平的监管需求?如何适应不同网监工作实践水平的操作需求?在缺少许多工作规范的情况下,如何提高系统应用管理的适用性?…等等。可其统称为:因多维跨度导致的广泛不确定性。

(一)分析与判断

经过深入分析、梳理相关问题,我们就系统功能的设计方向,形成了以下三个基本判断。

1.在提高部门监管能力与推动社会共治模式之间,需要努力寻求促进动态平衡的支点。

面对广域、海量的网络市场,继续采取以案件查处为主的“个案思维”,不仅无法承受巨额的行政执法成本,而且难以达到控制整体市场秩序的目标。违法经营者可能采取各种方法躲避监管者,但是永远不会“躲避”消费者。与此同时,尽管信用管理的作用已得到充分的理论证明,然而,如果没有社会各界特别是广大用户的直接参与,“遵法守信持续发展、违法失信处处受限”也只能得到“充分的理论证明”。

一方面,盯住“关联”这一网络交易的基础要素,可对严重网络违法经营行为实施通道遏制措施。其一,借助先进网监技术,构建相关元素之间的联系。在持续发展前沿网监技术的基础上,实现“网店与所有者真实身份的关联”、“不同网店与同一所有者的关联”、“网店与管辖单位的关联”和“违法经营行为与网店所有者的关联”,以直接支持网络交易日常监管工作和专项监管任务。其二,借助主流网络通道,阻断相关元素之间的联系。在加大网店违法案件查处力度的同时,可对严重违法经营者采取“限期市场禁入”措施,并可借助浏览器、搜索引擎、网络安全卫士等网络通道产品,直接屏蔽相关违法网店。

另一方面,盯住“成本”这一经济活动的核心要素,可对网络交易违法经营行为实施失信惩戒措施。其一,持续提高违法失信的成本。监管部门可借助网络通道产品释放行政管理信息,便于用户在访问网店时自动触发主体身份、“黑名单”、异常名录和行政处罚等信息,从而达到消费提示或消费警示的作用。其二,不断降低遵法守信的成本。监管部门可向第三方征信机构逐步开放行政管理资源,支持其独立开发网络交易信用产品。其中,重点支持以用户评价为基础、以不同评级为特点、以广泛应用为标准的信用产品。

以网络交易主流链接通道为核心节点,综合运用上述措施,可对网络交易违法经营行者实施全网级遏制,并可为社会公众直接监督网络交易提供有效的工具,同时,还可在网络交易关联方之间,逐步促成各方主张权利、义务的动态平衡支点。

2.在网络市场广域性与行政管理地域性之间,需要努力寻求促进动态平衡的支点。

互联网时代的到来,导致整体与局部之间的关系呈现出既简明又复杂的纠结状态。简明之处在于:各细分市场领域中都存在着“少数产品覆盖多数用户”的现象,在一定范围内形成了“局部近似整体”的状况。复杂之处在于:激烈的竞争促使细分市场领域不断新生和重组,在一定程度上形成了“局部合计并不直接等于整体”的状况。这也对网监工作产生了直接的影响,以单一标准制定行政管辖原则,不仅将使“网络市场广域性与行政管辖地域性之间的冲突”更加突出,而且将直接导致监管效率低下和监管效果不佳。因此,应当摒弃“非此即彼”式的二元对立哲学立场,探索适应网络交易特点的行政管辖原则和市场监管架构。

一方面,以信息资源优势为基础,探索互补性的网店行政管辖原则。对于网络交易平台和自然人网店,因平台所在地监管部门具有信息资源优势,可由其承担主要监管职责。对于企业、个体工商户网店,因注册地监管部门具有信息资源优势,可由其承担主要监管职责,由平台注册地监管部门承担辅助监管职责。另一方面,以技术资源优势为基础,探索互补性的市场监管整体架构。鉴于主流网络通道产品、主流网络安全产品所在地具有技术资源优势,可由相关网络服务产品提供商注册地的监管部门承担主要监管职责,由违法行为涉及企业(经营者)所在地的监管部门承担辅助监管职责。

网监工作资源的比较优势源于网络经济的自然发育结果,并非由国家财经政策或行政资源配置所决定。加之网络经济发展具有高度不确定性,任何地方都可能在任何时候获取或丧失资源优势。因此,将监管资源的丰富度作为确定管辖原则的主要依据,不仅可以体现公平原则,而且能够提高监管实效、适应动态变化。

3.在线上线下一体化与部门职责差异化之间,需要努力寻求促进动态平衡的支点。

国家工商总局提出了“线上线下监管一体化”的原则,这当然符合我国经济发展的总体趋势。同时,尽管网络经济与实体经济具有高度关联性,但是,二者各具特点,并非完全重合。因此,一体化原则的实质在于体现两类监管工作的关联性,以及保持法律精神和执法尺度的一致性,而非两类监管工作相互替代。需要注意的是,随着行政执法体制改革的不断深化,多数地方局已经取消了垂直管理体制,部分地方局还实行了不同方式、不同职能的机构合并,落实一体化监管原则应考虑由此造成的影响。

其一,可将网监部门职责定位于“抓两头、帮中间”。即:一头抓研发或管理前沿网监技术系统,一头抓研究查处新型网络违法经营行为,同时,为其他部门开展网监工作提供支持。其二,可将“关联”作为推动一体化监管的关节点。即:通过整合监管信息资源或融合监管技术系统,将线上、线下的经营主体、经营活动、违法行为、失信惩戒进行全面关联,促使从全部双随机抽查向按风险度随机抽查发展,再逐步向“无因不查”发展,以创新事中事后监管方法,提高行政执法效能,降低行政执法成本。

(二)设想与尝试

我们认识到:面对快速、多变的网络市场,以及多层次、多方位的改革趋势,可采取“以弹性应对不确定性”的原则,在系统架构及功能设计中进行大胆尝试。

一是支持创新网络交易服务工作的实施方式。其一,系统设置了“在线to C”的服务功能,支持将监管信息直接释放到公共浏览器、搜索引擎和网络安全卫士,可支持市场监管部门为网络消费者直接提供在线服务。其二,系统预留了“合作分享”的数据接口,可实现监管系统与网络交易平台之间的在线数据交换,支持市场监管部门为网络交易平台直接提供在线服务。

二是支持创新网络交易监管工作的管理机制。其一,系统采取了灵活的部门设置功能,以支持地方局根据实际情况设置内设机构或下一级监管单位。其二,系统设置了“层级管辖”、“指定管辖”和“协作管辖”的功能,以支持地方局灵活设置、调整网店的行政管辖。其三,系统设置了网店属性智能标签功能,以减少基层执法人员的重复操作,其中,“预设标签”是根据系统数据库的关联信息自动生成,“自设标签”是根据基层监管部门工作需要人工生成。其四,系统设置了在线异地执法协作功能,以支持地方局在线开展网监工作异地协查、协办。其五,系统设置了专用移动即时通讯工具,以支持各级、异地监管部门和监管人员及时进行工作沟通。其六,系统采取了可支持“快速升级、持续迭代”的弹性技术架构,以适应快速发展、变化的网络交易模式。

三是支持创新在线电子数据证据的取证方法。一方面,修订后的《行政诉讼法》不仅将电子数据证据列为新的证据类型,而且加大了行政执法机关的举证责任。另一方面,在云存储、云计算已成为主流网络交易平台、网站的主要运行基础的情况下,现有“基于物理存储介质的电子数据取证技术”已经成为辅助取证方法。上述情况对市场监管部门获取在线电子数据证据的方法及效力,都提出了严峻、紧迫的挑战。通过与国内知名网络安全企业、国内权威第三方证据鉴定机构合作,系统设置了在线网页电子数据证据取证功能,同时,创新了取证工作流程:由基层执法人员在线发起取证请求—全国网监系统自动进行在线取证、存证—合作监管机构同步存证备份—基层执法单位在线下载取证文书—必要时由第三方鉴定机构出具专业证据鉴定报告。此项功能正式投入运行后,可显著提升网络交易监管执法办案的效率。

在2016年上半年进行的两轮全国联网测试中,全国工商、市场监管部门参试人员对相关系统功给予了广泛好评,同时,还提出许多富有建设性的意见和建议。

三、面对发展趋势,或许应改变网监技术发展的基本思路

初步解决了虚拟与现实的关系论后,研发工作开始面对第三类基础性课题:这样一种前沿性强、复合度高、变化速度快的全国性网监系统,究竟该走哪一条可持续发展的建设之路?这一课题在很大范围内都引发了激烈的争论。

(一)分析与判断

通过分析国内网监基础技术的现状和发展趋势,就网络交易平台监管服务系统的技术发展,我们得出了一个重要判断:传统网监技术发展方式遇到了基础性瓶颈。

为了支持面向不同类型网络交易平台、千万量级各色网店的监管服务工作,系统建设需要众多前沿网络技术的支持,主要包括:浏览器、搜索引擎、云存储、云计算、机器学习、智能聚类、数据清洗、杀防病毒软件。这对系统的建设和发展都提出了重大挑战。一方面,这些前沿技术的研发、应用和运营成本都十分高昂(仅年度运营成本就高达数千万元),系统的建设和升级很难得到充分的财政预算支持。另一方面,监管部门熟悉这些前沿技术的人员也十分罕见,很难提出专业性、适用性、可持续发展性都很强的有效建设需求。如果继续采取现行的建设方式:业务部门提需求—信息中心来把关—财务部门报预算—预算批准再招标—谈判成功出方案—按照方案建系统,恐怕系统建设的成功概率、工作周期和建设质量都会难以预计。

(二)设想与尝试

改革与发展为网监技术的发展提供了新的可能。市局主要领导提出:应以国务院倡导的“政府与企业合作模式”为方向,以盘活政府信息资产为原则,在遵守相关法律规定的前提下,尝试与国内知名网络科技企业开展新型互利式合作。由此,我们与国内知名网络科技企业、网络安全企业进行了广泛接触,在此基础上提出了选择合作者的相关条件:一是拥有或控股拥有浏览器、搜索引擎、杀防病毒软件、即时通讯工具等技术及相关数据资源,二是不得直接经营网络商品交易平台。

国家工商总局采纳了北京市工商局的相关建议,经过选择、谈判和试验,最终确定北京奇虎科技有限公司作为系统建设商,并确定了两项主要合作原则:一是由奇虎公司承担系统研发、建设和升级的全部成本;二是总局支持奇虎公司独立开发网络交易安全服务产品,并承诺给予一定时间的专项资源保护期。至此,“全国网络交易平台监管服务系统(一期)”才得以按期运行。

按照国家工商总局的安排,“全国网络交易平台监管服务系统”分三期进行建设:一期工程是“网络商品交易平台监管服务子系统”;二期工程是“网络服务(信息)交易平台监管服务子系统”;二期工程是“移动社交电商交易平台监管服务子系统”。回顾系统一期工程研发、建设过程,我们提炼出一些源于感性认识的理性认知,用于指导下一阶段的系统研发、建设工作:

第一,改革与创新是网络交易监管服务技术的发展方向。如同供给侧结构性改革不能主要依靠投资拉动一样,面对“高速发展的网络交易与明显滞后和监管模式”、“绝对有限的人力与相对无限的责任”、“日趋收紧的财力与持续增长的成本”等一系列基础性困难,工商、市场监管部门持续发展前沿网监技术,或许应坚持“政府与企业多元合作”的发展之路。第二,开放与共治是网络交易监管服务模式的必由之路。如同有形之手与无形之手共同作用于经济发展一样,面对多元、多维、多变的网络市场,针对我国的具体国情及发展阶段,需要有形之手提供行政资源和在线工具以帮助无形之手,才可能逐步实现“两手齐抓、多元共治”的治理格局。第三,试错与反复是创新网监技术和网监模式的伴生代价。例如:如何解决“全国性网监系统如何满足地方监管工作的差异化需求”?如何解决“依靠现有方式难以提高网络消费反馈的覆盖率”?如何解决“商品、服务及违法行为垂直搜索技术”?如何提高“技术研究对制度研究的响应速度”?…等等,未来,持续发现、研究、解决各种技术和管理难题,保障“全国网络交易平台监管服务系统”的有效应用和持续发展,都需要依靠全国同仁坚持不懈地努力和上级领导机关坚强有力地支持。(作者系北京市工商局网络交易监督管理处处长、国家电子商务示范城市专家委员会成员)

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